В четверг Верховная Рада должна принять в первом чтении закон о референдуме, внесенный президентом.
Документ уже вызвал крайне противоречивые отзывы как в политических кругах, так и в экспертной среде. Главным образом касательно вопроса, зачем его принимают и что именно хотят вынести на референдум.
В сути, деталях и практических последствиях разбиралась "Страна".
За что можно голосовать
Сам законопроект был обнародован еще в начале марта, и тогда “Страна” его уже анализировала.
В том варианте, в котором он внесен в Раду сейчас, есть некоторые правки в сравнении с первоначальной версией, но суть осталась прежней.
Как записано в законе, предметом референдума может быть:
1. Утверждение уже принятого 2/3 депутатов Рады закона по внесению изменений в разделы I, III, XIII Конституции Украины (в первом разделе речь идет об общих принципах, включая государственный язык и размещение иностранных военных баз, в третьем - говорится о выборах и самом референдуме, а XIII раздел касается внесения изменений в Конституцию). Его объявляет президент Украины.
2. Вопросы общегосударственного значения. При этом, в случае их утверждения на референдуме, они становятся обязательными к исполнению госорганами.
3. Вопросы об изменении территории Украины. Этот тип референдума запускается Верховной Радой.
4. Вопросы о прекращении действия закона Украины или отдельных его положений, в том числе и по народной инициативе.
При этом в законопроекте вообще не упоминается возможность проведения местных референдумов. Как говорят его разработчики, их пропишут в отдельном законе.
Также не прописано право народа голосовать не только за отмену уже принятых законов, но и инициировать свои. Хотя, согласно двум решениям Конституционного суда 2005 и 2008 годов, народ имеет право на референдуме принять новую Конституцию и новые законы.
При этом известный юрист, экс-министр юстиции Елена Лукаш обратила внимание, что в законопроекте сохранился отсыл к норме о том, что на референдуме могут приниматься законы. Но, скорее всего, его просто по недосмотру забыли убрать.
"Тот факт, что рабочая группа, разрабатывавшая проект Зеленского, ранее собиралась дать народу возможность утверждающих полномочий, отражен в части 7 ст.30 проекта, где, явно по недосмотру авторов, все ещё осталась возможность выносить на референдум по народной инициативе вопросы: "про утверждение или про отказ в утверждении законопроекта, который вынесен на референдум. Но в десятке остальных статей проекта такие утверждающие полномочия отсутствуют, а значит, в части 7 ст. 30 просто не исключенная по недосмотру авторов норма", - полагает Лукаш.
Сопредседатель “Реанимационного пакета реформ”, эксперт-конституционалист Юлия Кириченко, которая входит в состав рабочей группы по подготовке закона, подтвердила, что предусмотрен только "отменяющий" тип референдума.
“Процедура референдума по народной инициативе не очень годится для принятия законов. Нет возможности организовать минимум два чтения, внесение поправок. Инициативной группе, выходит, нужно иметь окончательный текст будущего закона в идеальном виде”, - говорит Кириченко.
Как народу собрать голоса на референдум
Остановимся подробнее на референдуме по народной инициативе.
Механизм его организации весьма не быстрый и не простой.
Инициативная группа, выступающая за проведение "народного" референдума, создается на собрании не менее 300 избирателей.
Состав группы - не менее 60 граждан.
В течение недели со дня собрания в Центральную избирательную комиссию передается заявка на плебисцит и документы на регистрацию группы. У Центризбиркома пять дней на проверку. Если есть подозрение на несоответствие Конституции вопроса, предлагаемого на референдум, ЦИК обращается к президенту Украины с просьбой направить обращение для оценки в Конституционный суд. Когда добро КСУ (или разрешение ЦИК) получено, начинается сбор подписей, на что отводится два месяца.
Необходимо собрать подписи не менее трех миллионов граждан при условии не менее чем в двух третьих административно-территориальных единиц (исходя из обозначенных в Конституции, то есть включая Крым и Севастополь) и не менее чем по сто тысяч в каждой из них.
Правда, эту норму можно читать двояко. Как то, что в каждой из 2/3 областей нужно собрать минимум 100 тысяч. Так и то, что в каждом из регионов Украины (включая Крым и Севастополь) нужно собрать 100 тысяч. Если "канонической" будет признана вторая трактовка, то это фактически поставит крест на проведении любого референдума по народной инициативе.
"На этом основании можно заблокировать любую инициативу народа. Тогда право на назначение референдума остается только за Верховной Радой Украины или президентом Украины", - пишет экс-нардеп Виталий Журавский.
То есть эту норму нужно, вероятно, изложить более четко.
Старт плебисциту дает президентский указ, от даты выхода которого до дня голосования должно пройти тоже два месяца.
Партии и общественные организации могут официально зарегистрироваться в ЦИК как сторонники и оппоненты темы референдума для ведения агитации.
Принятое на референдуме по народной инициативе решение о прекращении действия закона или отдельных его положений вступает в силу через десять дней после дня его официального обнародования.
За что нельзя голосовать
В статье 74 Конституции сказано, что плебисцит не допускается по вопросам налогов, бюджета и амнистии.
Однако авторы законопроекта добавили запрет на вопросы, подпадающие под нарушения Конституции и прав человека, угрозу государственному суверенитету, территориальной целостности и национальной безопасности, провокацию межэтнической, расовой и религиозной вражды, а также вопросы, находящиеся в ведении правоохранительных органов или суда.
При этом в законе “О национальной безопасности” угрозы эти описаны как “явления, тенденции и факторы, которые делают невозможным или усложняют реализацию национальных интересов и сохранение национальных ценностей Украины”.
По мнению экс-министра юстиции Елены Лукаш, такая формулировка дает большую свободу в трактовании угроз и, соответственно, утверждении тем референдума Конституционным судом.
“С одной стороны, это правильно, ведь в случае возникновения сомнений по предмету референдума, именно суд должен решать соответствует ли вопрос референдума Конституции, с другой стороны, по факту, у нас полуживой Конституционный Суд”, - комментирует она.
Ее предложение в этом аспекте - установить сроки рассмотрения вопросов референдума в КС и ответственность судей за нарушение таких сроков, прописать наказание за задержку вывода по вопросу плебисцита.
Не более одного вопроса
Важное изменение в сравнении с текстом, ранее обнародованным - уменьшение количества вопросов, выносимых на голосование, с трех до одного.
“Внятного объяснения этому ограничению быть не может. Это, во-первых, неэкономно, ведь референдумный процесс будет достаточно дорогостоящим и для бюджета, и для субъектов плебисцита и их фондов. Во-вторых, это унизительно, ведь нельзя же считать, что граждане не смогут понять, осознать и ответить на два, три и более вопросов. В-третьих, это трусость власти, ведь очевидно, что таким образом она просто страхуется от обилия вопросов, которые могут захотеть пересмотреть граждане: внешнее управление, тарифы, языковая политика, медицина, образование”, - говорит юрист.
По словам сопредседателя "Реанимационного пакета реформ", эксперта-конституционалиста Юлия Кириченко, рекомендация о единственно возможном вопросе исходила от специализирующейся на тематике выборов и референдумов организации "Международный фонд избирательных систем" (английская аббревиатура IFES), которая была в числе рецензентов проекта.
Она с этим предложением согласна.
"Один вопрос не позволит ввести в заблуждение избирателей. Кроме того, если мы воплощаем концепцию о сторонниках и оппонентах вопроса референдума, а будет вынесено больше одного, то как поступать условной партии, которая в одном случае поддерживает, а в другом оппонирует? И как тогда формировать комиссии, куда входят и сторонники и оппоненты?", - говорит Кириченко.
Недостижимая явка
Зато в новом варианте осталась норма о явке не менее 50% избирателей от их общего количества, включенных в Госреестр, для признания референдума состоявшимся.
При этом вопрос плебисцита считается поддержанным, если за него проголосовало более половины участников голосования. Насколько оправдан такой высокий порог в обоих случая - вопрос дискуссионный.
“С одной стороны, если не будет достойной явки на выборах, то, соответственно, о легитимности процесса и реальном выражении воли граждан говорить сложно. С другой - указанный минимальный порог явки в условиях расколотого украинского общества может оказаться просто недостижим, - считает Елена Лукаш. - Порог явки, блокирующий результаты голосования, в сегодняшней ситуации ограничивает права граждан. Ведь огромного количества избирателей, включенных в реестр, физически в Украине нет - сколько людей зарабатывают на чужбине”.
Голосование в компьютере
Сами инициаторы законопроекта ключевым нововведением считают возможность применения новейших технологий на референдуме - прежде всего электронного голосования.
Как сказано в пояснительной записке, этот вопрос разрабатывался на основе изучения зарубежного законодательства и опыта европейских стран, который оказался противоречивым.
“Сложнее всего тут технически обеспечить защиту персональных данных избирателей и уберечь системы для электронных голосований от несанкционированных вмешательств”, - отмечается в пояснительной записке к законопроекту.
Планируется сугубо для референдумов создать “автоматизированную информационно-аналитическую систему по обеспечению электронных голосований”, которая будет в ведении Центральной избирательной комиссии. Правда, для ЦИК это, с учетом задач безопасности, необычное и далеко идущее изменение в статусе.
И каким образом процесс голосования и подсчета голосов будет защищен от внешнего вмешательства или фальсификаций со стороны самой ЦИК - пока не очень понятно.
Кто и как будет использовать закон
Главный вопрос - зачем этот закон вообще принимается и подо что его будут использовать.
"Каноническое" объяснение от "слуг народа": внедрение механизмов народовластия - один из ключевых пунктов предвыборной программы президента, а потому сейчас он и реализовывается на практике.
Но это объяснение, естественно, мало кого удовлетворило.
А потому конспирологические теории стали возникать буквально сразу.
Так, в "Евросолидарности" заявляют, что в уме Зеленский держит проведение через референдум голосования за особый статус Донбасса.
Однако в "Слуге народа" это уже официально опровергли. Спикер Разумков заявил, что ставить подобный вопрос не планируется.
Правда, теоретически, вынесение решений по Донбассу на референдум исключать нельзя. Законом такая возможность допускается (референдум по общегосударственным вопросам). Так же как и вопросов по вступлению в НАТО и в ЕС.
Другое дело, что по всем этим пунктам пока нет политической готовности самой власти (а в случае с НАТО и ЕС - нет и готовности этих структур принять нашу страну). Но если такая готовность появится и, по замерам общественного мнения, будет очевидна высокая вероятность положительного результата голосования, то плебисциту могут дать отмашку.
В то же время, по мнению источников "Страны" в депутатском корпусе, не исключено, что наиболее востребованным форматом референдума станет отмена законов по народной инициативе.
"Только за последние месяцы Рада приняла несколько очень противоречивых законов, которые негативно оцениваются в обществе. В первую очередь, это закон о продаже земли. По всем опросам подавляющее большинство населения Украины против продажи земли. А Рада проголосовала за. И норма о возможности отменить закон через референдум по народной инициативе как будто специально создана под земельный вопрос. Безусловно, путь к организации этого референдума сложный, но, учитывая, что есть мощные силы, заинтересованные в остановке продажи земли, то организаторам будет вполне под силу и 3 миллиона подписей в большинстве регионов собрать, и провести вопрос через ЦИК и Конституционный суд. Также еще одним предметом для вынесения на референдум может стать антиколомойский закон. Но к нему нет столь однозначно негативного отношения в обществе, как к вопросу о продаже земли. Но попытаться могут", - говорит источник.
Опрошенные "Страной" эксперты тоже не исключают такого варианта.
"Власть может использовать эту возможность как черный ход, когда нельзя законы отменить полностью или частично через Верховную Раду. Народная инициатива же снимает с команды Зеленского политическую ответственность, чтобы ни предлагалось вынести на голосование - например, пересмотр закона о рынке земли", - полагает политолог Руслан Бортник.
"С помощью закона о референдуме можно будет пересмотреть и внести коррективы в земельный закон, - говорит "Стране" политолог Кость Бондаренко. - Поэтому уже сейчас можно увидеть дружный хор "соросят", который включился в кампанию против референдума, - мол, "зачем Украине закон о референдумах, это же манипулятивная технология, на референдуме можно принять все что угодно".
В то же время политолог Вадим Карасев считает, что на референдум вряд ли удастся вынести вопросы, которые не захочет там видеть власть.
"Сомневаюсь, что заинтересованным лицам удастся организовать голосование, например, за отмену антиколомойского закона (закон о запрете возврата “Приватбанка” предыдущим владельцам - Ред.). В МВФ же не дураки сидят: даже если власть будет делать вид, что она ни при чем, никто там не поверит, что ОП не может заблокировать процесс", - комментирует политолог Вадим Карасев "Стране".
К слову, в самой фракции "Слуга народа" к норме об отмене закона через референдум противоречивое отношение.
"Если будет принята такая норма, то, конечно, народ сможет отменить и закон о земле. Но на данном этапе у нас нет традиции референдумов, мы не Швейцария, мы не можем похвастаться, что у нас укоренилась традиция. Если сейчас дать возможность отменять законы через референдум, то это будет инициатива за инициативой. Потому что всегда найдется много людей, которым не нравится тот или иной закон. Я полагаю, что ко второму чтению эту норму нужно будет изъять или скорректировать. Иначе будет правовой хаос", - говорит Ирина Верещук.
При этом нардеп Александр Качура норму об отмене закона через референдум поддерживает.
"Люди могут отменить любой закон, который захотят, если это не нарушает Конституцию, в том числе и закон о земле. Правового хаоса не будет. Мы считаем, что мудрый народ Украины имеет право принимать решение не только раз в пять лет по составу Рады, но и по любым решениям, принятым парламентом", - считает Александр Качура.
